《政府采購需求管理辦法》（以下簡稱《辦法》）規(guī)定采購人在實(shí)施采購活動(dòng)之前，應(yīng)先確定采購需求和編制采購實(shí)施計(jì)劃，采購實(shí)施計(jì)劃還需要報(bào)財(cái)政部門備案。確定采購需求是《辦法》出臺(tái)后采購人開展政府采購活動(dòng)時(shí)面臨的首要工作，因此，如何確定采購需求成為采購人最關(guān)心的問題之一。
采購需求的內(nèi)容
采購需求是指采購人為實(shí)現(xiàn)采購項(xiàng)目目標(biāo)，提出擬采購的標(biāo)的及其需要滿足的技術(shù)、商務(wù)要求。貨物、服務(wù)和工程三類采購項(xiàng)目，因?yàn)闃?biāo)的物的區(qū)別較大，采購需求的內(nèi)容也不盡相同。
貨物采購項(xiàng)目的標(biāo)的一般是有型的物體，采購需求的技術(shù)要求通常是對貨物的形態(tài)、功能和質(zhì)量要求的描述，包括貨物的用途、外觀和規(guī)格、性能指標(biāo)、材料和結(jié)構(gòu)、安全指標(biāo)、節(jié)能環(huán)保指標(biāo)和要求等內(nèi)容。國家對貨物的市場準(zhǔn)入和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等有強(qiáng)制要求的，還應(yīng)提出有關(guān)認(rèn)證、檢測報(bào)告等要求。貨物采購項(xiàng)目的商務(wù)要求一般包括交貨的時(shí)間或期限、交貨地點(diǎn)、付款進(jìn)度和方式、貨物包裝和運(yùn)輸方式、運(yùn)輸保險(xiǎn)要求、安裝調(diào)試、貨物驗(yàn)收、對使用人員的培訓(xùn)、售后服務(wù)等內(nèi)容。
服務(wù)采購項(xiàng)目的標(biāo)的是智力或勞務(wù)服務(wù)，采購需求的技術(shù)要求包括服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)時(shí)間、服務(wù)成果等。商務(wù)要求一般包括服務(wù)的考核計(jì)量、付款進(jìn)度和方式等。
工程采購項(xiàng)目的標(biāo)的一般是建筑物和構(gòu)筑物的施工以及相關(guān)的貨物和服務(wù)。工程項(xiàng)目中，需要單獨(dú)進(jìn)行采購的貨物和服務(wù)，應(yīng)按照貨物和服務(wù)的要求確定采購需求。工程項(xiàng)目采購需求的技術(shù)要求一般以圖紙的形式給出，同時(shí)配以技術(shù)要求和技術(shù)規(guī)范說明。允許部分分包的項(xiàng)目，應(yīng)明確可以分包或不得分包內(nèi)容。有些專業(yè)工程或設(shè)備、材料無法在采購需求中明確具體參數(shù)和要求的，可以暫估價(jià)的形式列出。采購人還應(yīng)說明建設(shè)單位可以提供的條件和場地環(huán)境，方便供應(yīng)商考慮投標(biāo)方案時(shí)準(zhǔn)確測算成本。工程項(xiàng)目的商務(wù)要求一般包括工程質(zhì)量、項(xiàng)目經(jīng)理、工程進(jìn)度、工程計(jì)量方式、工程變更、支付進(jìn)度和支付方式、竣工驗(yàn)收、質(zhì)量保證、售后服務(wù)等。
表達(dá)采購需求的方法
采購需求的技術(shù)和商務(wù)要求應(yīng)當(dāng)盡量采用數(shù)字、圖形、表格、公式等客觀描述方法進(jìn)行表述。采用文字表述時(shí)，使用的文字應(yīng)當(dāng)清楚明了、表述規(guī)范、含義準(zhǔn)確。同時(shí)使用兩種文字的，應(yīng)當(dāng)明確兩種文字表述內(nèi)容不一致時(shí)以中文表述為準(zhǔn)。
用數(shù)字表述時(shí)，一般應(yīng)規(guī)定指標(biāo)的上限、下限或者范圍。除了定制加工產(chǎn)品外，一般不應(yīng)規(guī)定某個(gè)確切的數(shù)值作為要求的指標(biāo)，例如，產(chǎn)品的重量、長寬高度等，否則會(huì)構(gòu)成對其他供應(yīng)商的歧視。
對于廣告創(chuàng)意、建設(shè)規(guī)劃和方案、企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃、政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目等服務(wù)采購項(xiàng)目以及大型復(fù)雜的成套設(shè)備和首購訂購項(xiàng)目等難以客觀量化采購需求，需要由供應(yīng)商提供設(shè)計(jì)方案、解決方案或者組織方案的采購項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)說明采購標(biāo)的的功能、應(yīng)用場景、目標(biāo)等基本要求，并盡可能明確其中的客觀、量化指標(biāo)。
確定采購需求需注意的要點(diǎn)
采購需求應(yīng)符合法律法規(guī)和國家強(qiáng)制性要求
采購需求中的各項(xiàng)要求應(yīng)符合法律法規(guī)和國家的強(qiáng)制性要求。
1.政府采購應(yīng)采購國內(nèi)產(chǎn)品。采購人應(yīng)根據(jù)國內(nèi)產(chǎn)品的技術(shù)現(xiàn)狀制定采購需求。如果采購項(xiàng)目特殊，國內(nèi)產(chǎn)品不能滿足要求或者不能以合理的條件獲取的，可以申請采購進(jìn)口產(chǎn)品。采購人應(yīng)按規(guī)定進(jìn)行進(jìn)口產(chǎn)品論證后報(bào)經(jīng)財(cái)政部門批準(zhǔn)才可采購進(jìn)口產(chǎn)品。采購進(jìn)口產(chǎn)品的項(xiàng)目，不得排斥國內(nèi)產(chǎn)品參與競爭。
2.政府采購應(yīng)采購國家鼓勵(lì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品。政府采購應(yīng)符合國家的產(chǎn)業(yè)政策。對于國家限制發(fā)展的產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品，應(yīng)不予采購。對于國家鼓勵(lì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品，采購人應(yīng)優(yōu)先采購。采購人在采購需求中應(yīng)對國家限制發(fā)展的產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品作出禁止性規(guī)定或限制性規(guī)定，對國家鼓勵(lì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品作出有利于供應(yīng)商參與競爭的規(guī)定。
3.政府采購應(yīng)符合國家的市場準(zhǔn)入政策。對于關(guān)系人身安全的產(chǎn)品，采購人應(yīng)要求供應(yīng)商的產(chǎn)品具有國家強(qiáng)制認(rèn)證（3C認(rèn)證）或其他認(rèn)證或證書。國家對于壓力容器、電梯、游樂場設(shè)備、藥品、醫(yī)療器械、電器產(chǎn)品、通信產(chǎn)品、汽車、計(jì)量儀器、放射產(chǎn)品等有產(chǎn)品市場準(zhǔn)入的要求，采購人應(yīng)在技術(shù)要求中提出產(chǎn)品應(yīng)滿足市場準(zhǔn)入的要求。
需要說明的是，采購人應(yīng)區(qū)分國家法律法規(guī)對供應(yīng)商主體和標(biāo)的物客體的要求。對于供應(yīng)商主體的要求，應(yīng)作為供應(yīng)商資格條件，在采購實(shí)施計(jì)劃中明確，并作為資格審查的內(nèi)容進(jìn)行審查。例如，國家對工程施工資質(zhì)的要求、對工程施工單位安全生產(chǎn)許可證的要求、對工業(yè)產(chǎn)品制造商工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證的要求、對醫(yī)療器械制造和經(jīng)銷單位資質(zhì)的要求、對小汽車銷售單位資質(zhì)的要求、對工程勘察設(shè)計(jì)監(jiān)理單位資質(zhì)的要求等，都屬于對供應(yīng)商主體的要求。而對產(chǎn)品的認(rèn)證要求，例如，電器產(chǎn)品的3C認(rèn)證、醫(yī)療器械注冊證、汽車產(chǎn)品公告等，都屬于對標(biāo)的物客體的要求，應(yīng)作為投標(biāo)（響應(yīng)）文件的實(shí)質(zhì)性要求，在符合性審查時(shí)進(jìn)行審查。
采購需求應(yīng)符合國家標(biāo)準(zhǔn)
國家標(biāo)準(zhǔn)體系分為國家標(biāo)準(zhǔn)和團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)。國家標(biāo)準(zhǔn)又分為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和推薦性標(biāo)準(zhǔn)。團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)都屬于推薦性標(biāo)準(zhǔn)。對于國家頒發(fā)的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，采購人必須遵守。而對于國家標(biāo)準(zhǔn)中的推薦性標(biāo)準(zhǔn)和團(tuán)體組織頒發(fā)的標(biāo)準(zhǔn)，可以參照使用。采購人提出采購需求的技術(shù)指標(biāo)時(shí)，可以根據(jù)采購項(xiàng)目的具體情況提出高于國家標(biāo)準(zhǔn)和團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)要求，但不得排斥和歧視供應(yīng)商。
需要注意的是，政府采購一般不應(yīng)按外國標(biāo)準(zhǔn)提出采購需求。當(dāng)中國國內(nèi)沒有制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，才可以參考外國標(biāo)準(zhǔn)提出采購需求的技術(shù)要求，但不應(yīng)直接引用外國標(biāo)準(zhǔn)作為采購需求。
采購需求應(yīng)符合政府采購政策
政府采購政策包括節(jié)約能源、保護(hù)環(huán)境、扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等。
1.節(jié)約能源、保護(hù)環(huán)境和綠色發(fā)展政策。采購需求應(yīng)落實(shí)國家關(guān)于節(jié)約能源和保護(hù)環(huán)境的政策，在技術(shù)要求中明確有關(guān)具體要求。工程采購應(yīng)按照國家關(guān)于支持綠色建材促進(jìn)建筑品質(zhì)提升的要求進(jìn)行設(shè)計(jì)和提出技術(shù)要求。工程和貨物采購涉及國家公布的《節(jié)能產(chǎn)品政府采購品目清單》中強(qiáng)制采購產(chǎn)品的，應(yīng)要求供應(yīng)商提供具有檢測機(jī)構(gòu)出具節(jié)能產(chǎn)品認(rèn)證證書的產(chǎn)品，否則投標(biāo)或響應(yīng)無效。對于涉及《節(jié)能產(chǎn)品政府采購品目清單》中其他產(chǎn)品和《環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購品目清單》的產(chǎn)品，應(yīng)提出相關(guān)產(chǎn)品的節(jié)能環(huán)保要求。供應(yīng)商提供具有檢測機(jī)構(gòu)出具節(jié)能產(chǎn)品認(rèn)證證書或環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品認(rèn)證證書的，采購人應(yīng)在采購需求中規(guī)定優(yōu)先采購的措施。
2.扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)政策。扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)政策，應(yīng)根據(jù)財(cái)政部門的具體實(shí)施細(xì)則落實(shí)。在財(cái)政部門暫時(shí)沒有制定有關(guān)實(shí)施細(xì)則時(shí)，采購人不應(yīng)自行在采購需求中作出相關(guān)安排。
3.扶持中小企業(yè)發(fā)展政策。采購人提出采購需求時(shí)，應(yīng)考慮到中小企業(yè)和新成立企業(yè)的情況，不得在采購需求中提出不利于中小企業(yè)參加政府采購活動(dòng)的各項(xiàng)要求，包括對企業(yè)注冊資本金、盈利金額、納稅金額、資產(chǎn)總額、營業(yè)收入、單位人員數(shù)量、成立時(shí)間、廠房面積、設(shè)備數(shù)量、特定金額的業(yè)績等規(guī)模條件和財(cái)務(wù)指標(biāo)要求。
4.支持創(chuàng)新和首購政策。涉及政府采購政策支持的創(chuàng)新產(chǎn)品采購的，不得提出同類業(yè)務(wù)合同、生產(chǎn)臺(tái)數(shù)、使用時(shí)長等業(yè)績要求。
采購需求應(yīng)符合采購項(xiàng)目的特點(diǎn)
1.采購需求應(yīng)滿足采購標(biāo)的要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。采購人應(yīng)在對采購目標(biāo)進(jìn)行科學(xué)分析的基礎(chǔ)上提出適當(dāng)?shù)牟少徯枨?。采購需求滿足采購目標(biāo)有不滿足、恰好滿足、超出滿足三種狀態(tài)。政府采購應(yīng)按照恰好滿足來提出采購需求。例如，如果汽車發(fā)動(dòng)機(jī)功率達(dá)到每小時(shí)200千瓦即可滿足采購的目標(biāo)，那么在提出汽車發(fā)動(dòng)機(jī)功率指標(biāo)時(shí)應(yīng)確定為每小時(shí)200千瓦以上。具體投標(biāo)產(chǎn)品的發(fā)動(dòng)機(jī)功率是多少，由供應(yīng)商根據(jù)市場競爭情況和其產(chǎn)品的技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)確定。采購人如果提出低于每小時(shí)200千瓦的指標(biāo)則不滿足采購目標(biāo)，提出每小時(shí)250千瓦的指標(biāo)就超出了采購目標(biāo)，會(huì)降低財(cái)政資金的使用效率，甚至造成無謂的浪費(fèi)。
國家對一些采購標(biāo)的規(guī)定了配置標(biāo)準(zhǔn)，采購人應(yīng)根據(jù)規(guī)定的配置標(biāo)準(zhǔn)提出采購需求。例如，國家對國家機(jī)關(guān)配置公務(wù)小汽車有嚴(yán)格的規(guī)定，按照不同的級別配置規(guī)定排氣量的汽車。這種情況下，汽車排氣量指標(biāo)就應(yīng)當(dāng)是一個(gè)明確的指標(biāo)或一定的范圍。
2.有充分的競爭。采購人制定采購需求時(shí)應(yīng)充分考慮市場價(jià)格情況和供應(yīng)商競爭情況，必要時(shí)應(yīng)進(jìn)行市場調(diào)查，以確保采購時(shí)有足夠的供應(yīng)商參與競爭。在滿足采購目標(biāo)的前提下，采購人確定的技術(shù)和商務(wù)指標(biāo)不應(yīng)過高，過高則可以滿足需求的供應(yīng)商數(shù)量減少，競爭強(qiáng)度降低，不僅可能造成采購失敗，還會(huì)提高采購價(jià)格，影響財(cái)政資金的使用效率。具體如下圖所示。
3.控制采購風(fēng)險(xiǎn)。采購風(fēng)險(xiǎn)與采購需求緊密相關(guān)。如果采購需求的技術(shù)和商務(wù)要求過高，會(huì)在一定程度上增加供應(yīng)商履約的風(fēng)險(xiǎn)。供應(yīng)商的履約風(fēng)險(xiǎn)包括供應(yīng)商自身情況變化對履約的影響、市場波動(dòng)對供應(yīng)商履約的影響、國家政策變化對供應(yīng)商履約的影響等方面。如果采購需求中技術(shù)和商務(wù)要求過高，會(huì)進(jìn)一步加大供應(yīng)商履約的風(fēng)險(xiǎn)。采購人應(yīng)平衡采購需求和風(fēng)險(xiǎn)控制的關(guān)系，將風(fēng)險(xiǎn)控制在適當(dāng)?shù)姆秶畠?nèi)。
采購需求應(yīng)不超過采購預(yù)算
采購預(yù)算具有嚴(yán)肅性。采購合同金額不得超過采購預(yù)算。采購人應(yīng)根據(jù)采購預(yù)算確定供應(yīng)商的最高限價(jià)。如果供應(yīng)商報(bào)價(jià)超過最高限價(jià)，供應(yīng)商的投標(biāo)或響應(yīng)應(yīng)按無效處理。采購人在確定采購需求的技術(shù)和商務(wù)要求時(shí)，應(yīng)在采購需求和采購預(yù)算之間掌握好平衡。為了準(zhǔn)確測算面對特定采購需求時(shí)供應(yīng)商的報(bào)價(jià)水平，采購人應(yīng)事先做好市場調(diào)查，了解供應(yīng)商的一手報(bào)價(jià)，據(jù)此確定采購需求的技術(shù)和商務(wù)要求。
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（來源：中國招標(biāo)雜志）
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